بعد انتهاء دور انعقاده الأول.. ماذا قدم مجلس الشيوخ المصري؟
شيماء محمود- رئيس برنامج الدراسات البرلمانية.
تم الإعلان عن انتهاء دور الانعقاد العادي الأول لمجلس الشيوخ في إطار جلسته الرابعة والعشرين والأخيرة من الفصل التشريعي الأول المنعقدة في 6 يوليو 2021، وذلك وفقاً لأحكام اللائحة الداخلية للمجلس وتحديداً الفقرة الأخيرة من المادة (158) – الفصل الثاني والتي تقضي بأن يفض رئيس الجمهورية دور الانعقاد بعد موافقة المجلس، ولا يجوز ذلك للمجلس قبل اعتماد مجلس النواب للموازنة العامة للدولة، وقد استمر دور الانعقاد الأول نحو ثمانية أشهر ونصف وذلك من تاريخ جلسته الأولى المنعقدة بناءً على القرار الجمهوري رقم (577) لسنة 2020 في 18 أكتوبر 2020، وتأتي هذه المدة اتساقاً مع أحكام الفقرة الثانية من المادة (158) للائحة الداخلية للمجلس والتي تقضي بأن يستمر دور الانعقاد العادي لمدة تسعة أشهر على الأقل، ما لم يكن المجلس قد بدأ عمله فى تاريخ لا يسمح بانقضاء المدة المشار إليها.
وتأسيساً على ما سبق، سيتم فيما يلى تقييم أداء مجلس الشيوخ في إطار دور انعقاده الأول من خلال رصد المهام التي قام بها في هذه الفترة.
نظرة في مسار تطور نظام المجلسين:
يعود تاريخ الأخذ بنظام المجلسين إلى دستور ١٩٢٣ فوفقاً له تم إنشاء كل من مجلس الشيوخ ومجلس النواب، وقد نص على أن يكون جميع أعضاء مجلس النواب منتخبون ومدة عضوية المجلس خمس سنوات، أما فيما يتعلق بمجلس الشيوخ فقد نص على أن يكون ثلاثة أخماس أعضائه منتخبين بينما الخمسان معينين، وقد أخذ الدستور بمبدأ المساواة فى الاختصاص بين المجلسين كأصل عام مع وجود بعض الاستثناءات، والجدير بالذكر أنه قد تزايد عدد أعضاء المجلسين من فترة لأخرى، حيث كان الدستور يأخذ بمبدأ تحديد عدد أعضاء المجلسين بنسبة معينة من عدد السكان وهو ما يعني زيادة عدد الأعضاء كلما ازداد عدد السكان، ويستثنى من ذلك فترات عمل دستور ١٩٣٠ الذي استمر العمل به في الفترة (1931 – 1934) حيث نقص عدد أعضاء المجلسين إلى (150) عضو إلى أن عادت البلاد مرة أخرى إلى دستور عام ١٩٢٣ وذلك في عام 1935 واستمر العمل به حتى إعلان مجلس قيادة الثورة سقوط دستور 1923 وذلك في 10 ديسمبر 1952.
وقد تم الأخذ بنظام المجلس النيابي الواحد بعد ثورة ٢٣ يوليو١٩٥٢، حيث تم تشكيل مجلس الأمة وفقاً لدستور عام 1956 وظل كذلك حتى تشكيل مس الأمة الرابع والأخير في 20 يناير 1969 والذي استمر حتى 14 مايو 1971، وقد تم إجراء أول انتخابات برلمانية بعد تولي الرئيس أنور السادات في 27 أكتوبر1971 حيث تغير مسمى مجلس الأمة إلى مجلس الشعب وتم تكوينه من إجمالي (360) عضواً منقسمين إلى (350) عضواً منتخبا و(10) أعضاء معينين، وابتداء من العام 1980 تم الأخذ بنظام المجلسين (الشعب والشورى) وذلك بموجب استقاء شعبي أجري في 22 مايو 1980 والذي أضاف باب سابع لدستور 1971 والذي تضمن فصلين أولهما لمجلس الشورى والثاني لسلطة الصحافة وتناولت المادة (١٩٦) تشكيل مجلس الشورى فنصت على أن ” يُشكل مجلس الشورى من عدد من الأعضاء يحدده القانون على ألا يقل عن (١٣٢) عضواً وينتخب ثلثا أعضاء المجلس بالاقتراع العام السري المباشر على أن يكون نصفهم على الأقل من العمال والفلاحين، ويعين رئيس الجمهورية الثلث الباقي”
ومع إصدار دستور 2014 – والذي عُرِض للاستفتاء الشعبي فى 18 يناير 2014 – تم العودة لنظام المجلس الواحد وذلك بموجب المادة رقم (٢٤٥) منه والتي تضمنت إلغاء مجلس الشورى لتصبح السلطة التشريعية فى مصر تقتصر على مجلس وحيد تحت مسمى “مجلس النواب” والذي يتكون من ٥٩٦ نائباً، وأخيراً تم استحداث مجلس الشيوخ من خلال بعض التعديلات التي أُجريت على الدستور المصري عام 2019.
مجلس الشيوخ 2020: التشكيل والاختصاصات:
حدد قانون مجلس الشيوخ الصادر بالقانون رقم (141) لسنة 2020 من خلال الباب الأول منه وتحديداً الفصلين (1 و2) تشكيل واختصاصات المجلس؛ حيث تقضي المادة الأولى (الفصل الأول) أن يتشكل مجلس الشيوخ من (300) عضو يُنتخب ثلثهم بالاقتراع العام السري المباشر وذلك بواقع (200) عضو، ويعين رئيس الجمهورية الثلث الباقي والذي يمثل (100) عضو، على أن يخصص للمرأة مالا يقل عن (10%) من إجمالي عدد المقاعد، وقد بلغت نسبة تمثيل المرأة فعلياً داخل المجلس (13%) من إجمالي عدد المقاعد وذلك بواقع (40) مقعد، مقسمين وفقاً للانتماء الحزبي إلى (22) حزبيات و(18) مستقلات، وحسب نوع العضوية هناك (20) سيدة منتخبة و(20) سيدة معينة – أنظر الشكل رقم (1).
وقد حددت المادة الثانية من ذات الفصل توزيع المقاعد بين النظامين الفردي والقائمة حيث اعتمدت النظام المختلط بالمناصفة بين النظام الفردي والقائمة؛ حيث نصت على “أن يكون انتخاب مجلس الشيوخ بواقع (100) مقعد بالنظام الفردي و(100) مقعد بنظام القوائم المغلقة المطلقة ويحق للأحزاب والمستقلين الترشح في كل منهما”، وتكون مدة العضوية وفقاً للمادة السادسة خمس سنوات ميلادية تبدأ من تاريخ أول اجتماع له.
ويتكون مجلس الشيوخ من (14) لجنة نوعية وذلك وفقاً للفصل الخامس وتحديداً المادة رقم (38) من اللائحة الداخلية للمجلس، والتي أقرها نهائياً مجلس الشيوخ فى جلسته العامة المنعقدة في 29 نوفمبر 2020، ووافق عليها مجلس النواب في إطار جلسته المنعقدة بتاريخ 16 فبراير2021، ثم صدق رئيس الجمهورية على القانون رقم (2) لسنة 2021 والخاص بإصدار اللائحة الداخلية لمجلس الشيوخ، وقد بلغت عدد مواد اللائحة (292) مادة مُقسمة على (12) باباً.
والجدير بالذكر أنه قد تم العمل من قِبل مجلس الشيوخ باللائحة الداخلية لمجلس النواب حتى تم إعداد اللائحة الداخلية الخاصة به، وذلك طبقاً لأحكام المادة الخامسة من القانون (141) من القانون 2020 والتي تقضي بأن “تسري اللائحة الداخلية لمجلس النواب الصادرة بالقانون رقم 1 لسنة 2016 على مجلس الشيوخ إلى حين صدور لائحته الداخلية وذلك بما لا يتعارض مع طبيعة المجلس واختصاصاته”.
وتتمثل لجان المجلس في (لجنة الشئون الدستورية والتشريعية، لجنة الشئون المالية والاقتصادية والاستثمار، لجنة الشئون الخارجية والعربية والأفريقية، لجنة الدفاع والأمن القومي، لجنة الصناعة والتجارة والمشروعات المتوسطة والصغيرة ومتناهية الصغر، لجنة الطاقة والبيئة والقوى العاملة، لجنة الإسكان والإدارة المحلية والنقل، لجنة التعليم والبحث العلمى والاتصالات وتكنولوجيا المعلومات، لجنة الشباب والرياضة، لجنة الصحة والسكان، لجنة الزراعة والرى والموارد المائية، لجنة حقوق الإنسان والتضامن الاجتماعي، لجنة الثقافة والسياحة والآثار والإعلام، ولجنة الشئون الدينية والأوقاف)، وقد تم انتخابات هيئات مكاتب اللجان النوعية في إطار الجلسة المنعقدة بتاريخ 8 مارس 2021.
وعند النظر في واقع تمثيل الأحزاب داخل مجلس الشيوخ نجد أن المجلس يضم (17) حزباً سياسيا ًعلى رأسهم حزب “مستقبل وطن”، فقد حصل الحزب على (127) مقعد بالانتخاب وهو ما يمثل أكثر من (60%) من إجمالي مقاعد المجلس المخصصة للانتخاب والبالغ عددها (200) مقعد، في حين يستحوذ على إجمالي (149) مقعد داخل المجلس وهو ما يمثل (49,6%) من إجمالي عدد المقاعد البالغ عددها (300) مقعد، والجدير بالذكر أن مقاعد باقي الأحزاب الأخرى مجتمعه (16 حزب) لا تضارع مقاعد حزب مستقبل وطن صاحب الأغلبية في كلا المجلسين ( النواب والشيوخ)، ويأتي في الترتيب الثاني حزب الشعب الجمهوري بواقع (17) مقعد من إجمالي عدد مقاعد المجلس وهو ثاني أكبر الأحزاب الممثلة في مجلس النواب أيضاً حيث حصد (49) مقعد من إجمالي عدد المقاعد- للمزيد يمكن الإطلاع على الشكل رقم (2) الموضح أدناه.
وفيما يتعلق باختصاصات مجلس الشيوخ نجد أن دوره يقتصر فقط على الدراسة وإبداء الرأي وفقاً للفصل الثاني من القانون رقم (141) لسنة 2020 وتحديداً المادة رقم (7) حيث قضت بأن ” يختص مجلس الشيوخ بدراسة واقتراح ما يراه كفيلاً بتوسيد دعائم الديمقراطية ودعم السلام الاجتماعي والمقومات الأساسية للمجتمع وقيمه العليا والحقوق والحريات والواجبات العامة وتعميق النظام الديمقراطي وتوسيع مجالاته”.
وقد حددت المادة رقم (8) الحالات التي يؤخذ رأي المجلس بشأنها والتي تتمثل في الاقتراحات الخاصة بتعديل مادة أو أكثر من مواد الدستور، مشروع الخطة العامة للتنمية الاجتماعية والاقتصادية، معاهدات الصلح والتحالف وجميع المعاهدات التي تتعلق بحقوق السيادة، مشروعات القوانين ومشروعات القوانين المكملة للدستور التي تحال إليه من رئيس الجمهورية أو مجلس النواب، فضلاً عن ما يحيله رئيس الجمهورية إلى المجلس من موضوعات تتصل بالسياسة العامة للدولة أو بسياستها في الشئون العربية أو الخارجية، على أن يتم إبلاغ رئيس الجمهورية ومجلس النواب برأيه في هذه الأمور على النحو الذي تنظمه اللائحة الداخلية للمجلس، وعليه فإن سلطة التشريع تقتصر فقط على مجلس النواب فقط وذلك وفقاً للفصل الأول من الباب الخامس للدستور.
وفيما يتعلق بالدور الرقابي فإن حق أعضاء مجلس الشيوخ فيما يتعلق باستخدام الأدوات الرقابية يقتصر على استخدام أداتي طلب المناقشة العامة وذلك لاستيضاح سياسة الحكومة، بالإضافة إلى الاقتراح برغبة، وذلك باعتبارها أدوات يغلب عليها الطابع التعاوني أكثر من كونها أدوات للاتهام مثل الاستجواب أو سحب الثقة أو السؤال والتي تعد بمثابة حقوق أصيلة لمجلس النواب فقط دون غيره، ويأتي ذلك متسقاً مع الباب السابع من الدستور وتحديداً المادة رقم (253) والتي نصت على أن “رئيس مجلس الوزراء ونوابه والوزراء وغيرهم من أعضاء الحكومة غير مسئولين أمام مجلس الشيوخ”، كما أن مجلس الشيوخ ليس له أى اختصاصات تتعلق بكل من مناقشة برنامج الحكومة، إعفاء الحكومة أو تشكيلها، إجراء تعديل وزاري، أو إعلان حالة الطوارئ وذلك علي عكس مجلس النواب، في حين أنه يحق للمجلس استدعاء الحكومة للمناقشة فقط ويكون حضورهم وجوبياً وعليهم الرد على القضايا موضوع النقاش دون أن يكون للمجلس صوت يعتد به عند اتخاذ القرار.
مجلس الشيوخ 2020: قراءة في مؤشرات الأداء:
عقد مجلس الشيوخ خلال دور الانعقاد الأول (24) جلسة عامة امتدت لنحو (44) ساعة، وبلغ عدد المتحدثين خلالها (419) نائباً، في حين بلغت عدد المداخلات (223) مداخلة، وقد قام المجلس في إطار تلك الجلسات على صعيد الأداء التشريعي بالنظر في (12) مشروع قانون ويوضح الشكل رقم (3) أنه قد تم قبول جميع مشاريع القوانين باستثناء مشروع قانون خاص بتعديل بعض أحكام قانون التعليم الصادر بالقانون رقم (١٣٩) لسنة ١٩٨١م، والــمرتـبطة بـتعديل نظام الثانوية العامة حيث رأى المجلس أن هذا المشروع بقانون يضيف مزيد من الأعباء المالية والضغوط على الطلبة وأولياء أمورهم، بينما تتمثل المشروعات التي قبلها ووافق عليها بعد مناقشتها في: مشروع قانون اللائحة الداخلية للمجلس، مشروع قانون بتعديل بعض أحكام قانون العقوبات حيث رأى المجلس ضرورة مواجهة ظاهرة ختان الإناث لما تمثله من انتهاك لحرمة جسد الإنسان، مشــروع قــانــون إنــشاء الهيئة المصريــة لضمان الجودة والاعــتماد فــي الـتعليم والـتـدريـب الـفني والـتقني والمهني.
بالإضافة إلى مشروع قانون بتعديل بعض أحكام القانون رقم (106) لعام 1973 والخاصة بالقطن وذلك لتمكين الهيئة العامة للتحكيم واختبارات القطن من بسط رقابتها على جميع مراحل تداول القطن بالإضافة إلى ضبط الأداء في دورة تداول القطن الأمر الذي سيؤدي إلى النهوض به والحفاظ على حقوق الدولة في تحصيل استحقاقاتها، مشـروع قـانـون بـشأن إنـشاء “صـندوق الـوقـف الـــخيرى”، مشروع قـانون بتعديل بعض أحكام قانون نقابة المهندسـين، مشــروع قانــون مقدم مــن الــحكومــة بــشأن “إصــدار قــانــون الــصكوك الــسياديــة”، مشروع قانون المالية العامة الموحد، مشروع قانون بإنــشاء صـندوق مواجهة الـطوارئ الـطبية، مشروع قانون بتعديل بعض أحكام قانون الأشخاص ذوي الإعاقة الصادر بالقانون رقم (10) لسنة 2018 وذلك بغية تشديد عقوبة التنمر على أياً من الأشخاص ذوي الإعاقة، وأخيراً مشروع قانون باعتماد خطة العام الرابع من خطة التنمية المستدامة.
وقد عقدت اللجان النوعية (262) اجتماعاً لمباشرة أعمالها، وقد استغرقت هذه الاجتماعات ما يقرب من (478) ساعة، وفيما يتعلق باللجان الخاصة فقد تم تـشكيل لـجنة خـاصـة مـن رئـيس ووكـيلي المجـلس وعـدد (٢٧) مـن الأعـضاء لإعـداد مشـروع الـلائـحة الـداخـلية للمجلس والتي بلغ عدد موادها (292) مادة، وقد عقدت اللجنة (٦) اجتماعات استغرقت نحو (٢٧) ساعة، دارت خلالها العديد من المناقشات للوصول إلى أفضل الصيغ القانونية، كما انعقدت اللجنة العامة للمجلس لترشيح أعضاء لجنة القيم لدور الانعقاد الأول العادي من الفصل التشريعي الأول وذلك في مايو 2021 وذلك كما هو موضح بالشكل رقم (4) أدناه.
وقد شارك (13) وزير بالجلسات العامة واجتماعات اللجان النوعية بإجمالي (30) مشاركة، وتأتي مشاركات وزير شؤون المجالس النيابية في الصدارة حيث مثلت (14) مشاركة، تليها مشاركة وزيرة التخطيط والمتابعة الدكتورة بواقع (4) مشاركات، ثم وزيرة الصحة بواقع مشاركتين، بينما شارك (10) وزراء بواقع مشاركة واحدة ولعل من أهمهم وزير الخارجية، وزير الموارد المائية والري، وزير التعليم العالي والبحث العلمي، وزير التربية والتعليم والتعليم الفني- للمزيد يمكن الاطلاع على الشكل رقم (5) الموضح أدناه.
أما على صعيد ما يُعرف بالدبلوماسية البرلمانية استقبل رئيس مجلس الشيوخ عدد من زيارات المسئولين وذلك بإجمالي (11) زيارة على النحو الموضح بالشكل رقم (6)، وتتمثل في زيارة كل من سفير جمهورية روسيا الاتحادية، نائب رئيس مجلس الشورى الإندونيسي، رئيس البرلمان الزيمبابوي، سفير زيمبابوي، سفير بنجلاديش، سفير كوريا الجنوبية، سفير جورجيا، سفير فرنسا، رئيس مجلس الشورى اليمنى، سفير أوكرانيا، فضلاً عن مدير الشؤون القانونية لجهاز الأمن الداخلي بجنوب السودان، والجدير بالذكر أن للجان النوعية نشاط أيضاً فيما يتعلق بالدبلوماسية البرلمانية؛ حيث استقبلت لجنة حقوق الإنسان وفداً برلمانياً من دولة أوزبكستان برئاسة أمين البرلمان والـمسئول عـن حـقوق الإنسان بالإضافة إلى الـقائـم بأعـمال سـفارة أوزبكسـتان بمصر.
وعلى صعيد الزيارات الخارجية لرئيس المجلس نجد أنه قد شارك عــلى رأس وفــد برلماني رفــيع المستوي فــى الدورة الـثانية عشــرة لمؤتـمر رؤسـاء الـبرلمانات الأفريقية وفروع الجمعية البرلمانية الفرانكوفونية في أفريقيا ببرلمان رواندا، وذلك لمناقشة مجموعة من القضايا لعل من أهمها التعافي من جائحة كورونا وذلك خلال الفترة (25-28) مايو 2021، كما شارك في الجلسة الثانية للبرلمان والذي عقد في 12 ديسمبر 2020 بمقر جامعة الدول العربية، وقد عقد رئيس المجلس اجتماعاً واحداً افتراضياً بالفيديو كونفرانس مع رئيس المجلس الوطني للمؤتمر الاستشاري السياسي للشعب الصيني “وانغ يانغ”، وقد اتفق الطرفان بمقتضى ذلك الاجتماع على إثراء علاقات الشراكة الاستراتيجية الشاملة الصينية – المصرية بشكل كبير، وأخيراً وعلى صعيد تبادل الخبرات البرلمانية فقد تم تـوقـيع بـروتـوكـول لـلتعاون بـين مجـلس الـشيوخ المـصرى والـبرلمان الـعربـي لـتعزيـز أطـر الـتعاون وتـبادل الـخبرات وتـنسيق الجهود البرلمانية العربية فى مختلف المحافل الدولية والإقليمية.
وتأسيساً على ما سبق، يمكن القول أن أداء مجلس الشيوخ اتسم بنشاط مكثف ودؤوب من خلال لجانه النوعية، وهو ما تجلى في مناقشتها الجادة والمثمرة حول الموضوعات المحالة إليها والواردة باختصاصاتها في اللائحة الداخلية للمجلس وإبداء الرأي فيها، وكذلك نجد اهتمام المجلس فيما يتعلق بالدبلوماسية البرلمانية، حيث أنه على رغم مما فرضته جائحة كورونا من قيود على إجراء وإتمام الزيارات إلا أن المجلس لم يغفل مسئولياته الخارجية وهو ما تجسد من خلال زيارات رئيس المجلس الخارجية وكذا زيارات الوفود الخارجية للمجلس، وتعمل هذه الزيارات المتبادلة على تعميق العلاقات بين مصر والعديد من الدول الأجنبية خاصة علي مستوي القارة الأفريقية، وتبادل الرؤى والخبرات البرلمانية تحقيقاً لتعاون بناء على كافة المستويات والأصعدة.
وقد أدى نشاط مجلس الشيوخ خلال دور الانعقاد الأول إلى إثراء الحياة النيابية وذلك في إطار الاختصاصات المحددة له سالف الإشارة إليها، حيث أنه يعد بمثابة منبر جديد من شأنه إضافة توعية للعديد من المشروعات التشريعية التي تصدر عن البرلمان مع زيادة ضمانات التمثيل المجتمعي عبر أعضائه المنتخبين، وإضافة قوة للحياة السياسية من خلال ما يقوم به المجلس من مناقشة لمشروعات القوانين قبل عرضها على مجلس النواب، وبذلك يكون القانون الذى يصدر عن البرلمان أقل من حيث نسب التصحيح والتعديل بعد ذلك.
